Два аргумента в пользу несменяемости судей

Понятие несменяемости судей

Часть 1 статьи 120 Конституции РФ устанавливает, что судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону. Независимость означает, что исключается постороннее воздействие на судей при осуществлении судебного процесса. Судья не обязан отчитываться перед кем- либо в своей деятельности. Его независимость гарантируется также особым порядком приостановления и прекращения полномочий судьи (что делается органами судейского самоуправления), предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.

Несменяемость судьи – одна из важнейших гарантий его независимости. За судьей сохраняется занимаемая им должность до достижения им предельного возраста. Однако действием лишь одних возрастных критериев принцип несменяемости судей не ограничивается, его содержание значительно шире. Так без согласия судьи его нельзя перевести в другой суд или на другую, даже вышестоящую должность.

Непосредственно конституционные гарантии несменяемости российских судей закреплены в ч. 1 ст. 121 Конституции РФ, которая предельно кратко провозглашает: «Судьи несменяемы». Данная норма Конституции РФ провозглашает конституционный принцип несменяемости судей, который является одной из важнейших гарантий независимости судей, а также независимости, устойчивости и стабильности судебной власти в целом, и в качестве основополагающего принципа включена во многие конституции европейских стран, начиная с XVIII в.

С этого момента было введено правило несменяемости всех судей, входящих в судебную систему России. Введение в России несменяемости судей по европейскому образцу было позитивным шагом и означало курс на формирование настоящего правового государства с сильной и независимой судебной властью. По крайней мере, такое впечатление складывалось при чтении конституционных положений. В Конституции РФ, правда, содержание термина «несменяемость» не было истолковано. Видимо, предполагалось, что оно не нуждается в толковании. Но на деле оказалось иначе.

Согласно Закону РФ «О статусе судей в РФ», толкование этого термина есть. В ст. 12 Закона указано: «Судья несменяем. Он не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия, и его полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как по основаниям и в порядке, установленном настоящим Законом». Получается, правило несменяемости понимается только как положение, согласно которому судью нельзя лишь перевести на другую должность без его согласия. Ведь и так понятно, что его полномочия можно прекращать только на законных основаниях. При таком толковании конституционный принцип несменяемости судей в России превращается почти в «балластную» норму, ни в чем не ограничивающую законодателя при регулировании статуса судьи. С другой стороны, в первоначальной редакции Закона было закреплено, что полномочия судьи все же не ограничены сроком, поэтому реально несменяемость существовала.

Но потом сроки появились в отношении мировых судей. В отношении федеральных судей появилось положение, что первоначально они назначаются на трехлетний срок, после чего – без ограничения срока. Далее в 2002 году появился институт предельного возраста пребывания судьи в должности – 65 лет. В 2012 году он был поднят до 70 лет. Закон РФ от 26.06.1992 N3132-1 (ред. от 10.07.2012) «О статусе судей в Российской Федерации»// “Российская газета”, N170, 29.07.2012г.,

В 1994 г. был принят ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 14 октября 2011 г. – №43, в статье 14 которого была закреплена несменяемость. Она трактовалась аналогично. Первоначально срок полномочий судей Конституционного Суда РФ составлял 12 лет, а также был предельный возраст для занятия этой должности – 70 лет. В 2001 году срок полномочий увеличился до 15 лет. Был снят возрастной предел, который позже был восстановлен. Однако с 5 апреля 2005 г. срок полномочий был отменен по мотивам несоответствия этого института единству статуса судей в РФ Заключение Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2004 г. №5451п- П4 на проекты федеральных конституционных законов «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и «О внесении изменения в статью 14 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и Федеральные законы «О мировых судьях в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», вносимые в Государственную Думу Президентом Российской Федерации. // СПС «КонсультантПлюс».

В статье 15 ФКЗ «О судебной системе в РФ» несменяемость судей была закреплена в аналогичном виде. Только в 2001 г. в статью 15 были внесены изменения, согласно которым полномочия судьи могут прекращаться только квалификационной коллегией судей. Но в 2005 г. статья вернулась к прежнему состоянию.

В результате в российской официальной трактовке содержание принципа несменяемости оказалось выхолощено: в течение установленного законом промежутка времени судья не может быть произвольно смещен с должности. Сама сердцевина, суть несменяемости: правило «пока ведут себя хорошо» исключено из ее содержания. Получилось, что этот институт, в его российском понимании, можно применить не только к судье, но и почти к любому чиновнику. Да и к любому работнику, работающему как по бессрочному, так и срочному трудовому договору.

В толковых и юридических словарях термин «несменяемость судей» обычно отделяется от термина «несменяемость судей в РФ». Напротив слова «несменяемость» значится: «конституционный принцип судоустройства, заключающийся в том, что судья, будучи назначен, занимает свою должность пожизненно или до достижения определенного возраста». А несменяемость судей в РФ трактуется как «конституционный принцип судоустройства, заключающийся в том, что судья, избранный на определенный срок, не может быть произвольно смещен со своего поста до истечения этого срока» Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2- е изд. М.: ИНФРА, 2001. С. 369 – 370; Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2006. С. 364; Большой юридический словарь. 3- е изд. / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: ИНФРА, 2007. С. 451 – 452..

В большинстве случаев несменяемость судьи воспринимается как один из основных конституционных принципов, гарантирующих возможность осуществления деятельности таким гражданином РФ с момента его назначения на соответствующую должность и до достижения им предельно допустимого возраста.

Несменяемость российского судьи, прежде всего, состоит в том то, что судья, однажды назначенный или избранный: не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия; не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия (ст. 12 Закона о статусе судей).

Несменяемость судьи означает также неограниченность срока его полномочий, что закреплено в ст. 14 ФКЗ о судебной системе и п. 1 ст. 11 Закона о статусе судей. В обеих статьях сделана оговорка: если иное не установлено Конституцией РФ, федеральным конституционным законом и принимаемым в соответствии с ними федеральным законом о статусе судей.

Но в настоящее время на должность без ограничения срока в первый раз назначаются лишь судьи высших судов страны – Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и ВАС РФ. Судьи всех остальных федеральных судов в первый раз на должность назначаются сроком на 3 года, по истечении которого могут быть назначены на ту же должность без ограничения срока полномочий.

Природа этого первого (трехлетнего) срока назначения судьи на должность раскрыта в Определении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. №210- О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Б. на нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 11 и подп. 4 п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей и ч. 2 ст. 15 ФКЗ о судебной системе Федеральный Закон РФ от 26.06.1992 №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета. 29.07.1992. №170.. В нем сказано, что конституционно-правовой статус судей, элементом которого является их несменяемость, предполагает невозможность повторного назначения судьи на должность, если его полномочия были прекращены в соответствии с законом. По буквальному смыслу оспариваемых норм этот запрет не распространяется на случай прекращения полномочий впервые назначенных судей в связи с истечением трехлетнего срока их пребывания в должности. Отсюда следует, что по своей правовой природе трехлетний срок полномочий впервые назначенных судей имеет по существу значение предварительного испытательного срока, направленного, в частности, на выявление причин, которые могут препятствовать дальнейшему назначению того или иного судьи на должность пожизненно и которым должны обосновываться решения соответствующих органов и должностных лиц об отказе в представлении для назначения судьи на должность без ограничения срока.

Таким образом, можно сказать, что в отношении федеральных судей несменяемость сохранена. В отношении мировых же судей этого сказать нельзя. Мировой судья как судья субъекта РФ в первый раз на должность назначается (избирается) на срок, установленный законом соответствующего субъекта РФ, но не более чем на пять лет, по истечении которого вправе вновь выдвинуть свою кандидатуру на ту же должность. И при повторном, и последующих назначениях (избраниях) он эту должность будет занимать на срок, устанавливаемый этим же законом субъекта РФ. Этот срок уже не может быть менее пяти лет.

В то же время из принципа несменяемости судей, как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 11 марта 2005 г. №3- О Определение Конституционного Суда РФ от 11.03.2005 N3-О «О судебной системе Российской Федерации” (в редакции Федерального конституционного закона от 15 декабря 2001 года), пункта 3 статьи 6.1 и абзаца второго пункта 1 статьи 11 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” (в редакции Федерального закона от 15 декабря 2001 года) // “Вестник Конституционного Суда РФ”, N5, 2005, не вытекает право на пожизненное занятие должности судьи, т.е. несменяемость судьи не тождественна бессрочности пребывания в должности судьи. Поэтому предельный возраст всех федеральных судей, включая судей высших судов страны, и мировых судей в настоящее время 70 лет. Срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ. По этому вопросу Конституционный Суд РФ в Определении от 27 декабря 2005 г. №491- О указал, что не могут расцениваться как нарушающие предписания ряда статей Конституции РФ положения Закона о статусе судей, допускающие установление законами субъектов РФ срока полномочий и предельного возраста пребывания в должности судьи для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, отличающихся от установленных для судей федеральных судов, поскольку право субъекта РФ самостоятельно решать эти вопросы, также обусловленное особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, предполагает одновременно и обязанности субъекта РФ вводить такой срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судьи, которые гарантировали бы эффективное осуществление правосудия, соблюдение конституционных принципов независимости и несменяемости судей, а также обеспечивали надлежащие условия материального (социального) обеспечения судей при уходе в отставку.

В разных правовых системах, как и на разных этапах развития одного государства, т.е. в рамках правовой системы одного государства, отношение к пожизненному бессрочному и срочному (в течение определенного срока) пребыванию судьи в должности неодинаково. Долгие годы в Великобритании судейское кресло судьи занимали в основном пожизненно (сегодня – до достижения возраста 70 лет, как и в Канаде). В ряде стран судей назначают на должность на длительный срок: 15, 20 лет (Япония, Швейцария). По Конституции Ирландии судья является несменяемым, кроме случаев вины и явной некомпетентности, установленных решениями, принятыми обеими палатами парламента Судебные системы европейских стран: Справочник. С. 121. Пер.: Васильев Д.И., Кобяков О.Ю . Изд. Международные отношения. 2005.. По Закону СССР от 4 августа 1989 г. «О статусе судей в СССР» судей назначали (избирали) на 10 лет. Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в первоначальной редакции не предусматривал ни предельного возраста пребывания в должности судьи, ни ограничения полномочий судьи определенным сроком (ст. 11). Дальнейшее развитие правового регулирования данных отношений в нашей стране прошло в несколько этапов: был установлен «испытательный возраст» для определенных категорий вновь назначенных судей, был установлен предельный возраст пребывания в должности судьи (вначале 65 лет, затем 70 лет). Для судей Конституционного Суда РФ вначале был установлен 12-летний срок занятия должности (без права второго срока), затем – 15-летний (также без права второго срока), а позднее – без ограничения срока до достижения первоначально 65 лет, а затем 70 лет.

Такое развитие правового регулирования в вопросах сроков пребывания в должности судьи (в аспекте принципа несменяемости судей) соответствует Конституции РФ. Конституционный Суд РФ в Определении от 11 марта 2005 г. №148- О указал, что отказ от бессрочности замещения должности судьи не может рассматриваться как ущемление конституционного статуса судей в Российской Федерации, а, следовательно, федеральный законодатель, будучи не вправе сократить конкретный срок полномочий для тех судей, которые были избраны на установленный законом срок, может при этом, действуя в рамках предоставленных ему Конституцией РФ дискреционных полномочий по дополнительному урегулированию статуса судей, ввести предельный возраст пребывания в должности судьи, в том числе в отношении действующих судей.

Такое развитие отечественного законодательства соответствует требованиям международно-правовых актов. Согласно п. 12 Основных принципов независимости судебной власти (1985) судьи, назначаемые или выборные, имеют гарантированный срок полномочий до обязательного выхода на пенсию или истечения срока полномочий, где такой установлен.

Установление в нашей стране возрастных ограничений (достаточно высоких с учетом средней продолжительности жизни в России) пребывания в должности судьи позволило решить и достаточно деликатную иногда встречавшуюся в практике проблему, когда правосудие осуществлялось лицом, которое в силу возрастных особенностей не способно уже было нести это высокое звание, но не осознавало это обстоятельство. Таких, правда, было немного, и в судейской среде о них ходили легенды.

Введение в 2001 г. конкретного срока пребывания в должности председателя и заместителя председателя федерального суда само по себе не отражается на конституционном принципе несменяемости судей, ибо конституционно-правовой статус судьи как при назначении его на руководящую должность, так и при освобождении от этой должности остается неизменным. Руководитель суда, перестав им быть, остается судьей (только без соответствующих полномочий властно- организационного характера, необходимых для выполнения функций руководителя судебного органа). Перестав же быть судьей, руководитель суда не может оставаться в этой должности. Прекращение полномочий руководителей судов с сохранением за ними полномочий судьи не такая уж редкость в практике ККС. В 2006 г. было 13 таких случаев: пять председателей районных судов (один – в г. Москве, два – в г. Санкт- Петербурге, два – в Ростовской области); председатель городского суда (Московская область); семь заместителей председателя районных и городских судов (по одному – в Волгоградской, Курганской, Ростовской, Тюменской областях, г. Санкт- Петербурге, два – в Московской области) Клеандров М.И. Статус судьи: правовой и смежные компоненты / под ред. М.М. Славина. М.: НОРМА, 2008. 448 с..

Конституционный Суд РФ в Определении от 11 марта 2005 г. №3- О Определение Конституционного Суда РФ от 11.03.2005 N3-О «О судебной системе Российской Федерации” (в редакции Федерального конституционного закона от 15 декабря 2001 года), пункта 3 статьи 6.1 и абзаца второго пункта 1 статьи 11 Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” (в редакции Федерального закона от 15 декабря 2001 года) // “Вестник Конституционного Суда РФ”, N5, 2005 прямо указал, что введение определенного срока пребывания в должности председателя или заместителя председателя федерального суда само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных гарантий статуса судей, в том числе применительно к лицам, назначенным на указанные должности до вступления в силу соответствующих законодательных изменений, поскольку за этими лицами сохраняется конституционно- правовой статус судьи, его гарантии распространяются на них в полной мере, т.е. их судейский статус не изменяется и не ухудшается, при том, что для всех судей возможность быть назначенными на должность председателя или заместителя председателя суда обеспечивается равным образом.

Действительно, в Конституции РФ отсутствует толкование несменяемости. Однако это не позволяет сказать, что законодатель вправе назвать несменяемостью все, что угодно. Этот институт нуждается в толковании. При невозможности буквального понимании должны применяться иные способы толкования.