Суть работы в пользу местного самоуправления

Даже среди знакомых мне специалистов по конституционному и муниципальному праву есть сомневающиеся в необходимости существования местного самоуправления как отдельной формы публичной власти. Все аргументы обычно сводятся к тому, что те же функции могут выполнять органы государственной власти на местах. А раз так, то зачем создавать лишние юридические конструкции, гарантировать права на участие в местном самоуправлении и т.д.? Другая претензия: органы местного самоуправления мало чем отличаются от государственных, а право местного самоуправления (объективное) и право на местное самоуправление (субъективное) — близнецы-братья тех же прав, действующих на государственном уровне. Первый тезис подтвердил даже ЕСПЧ в решении по делу Герасимовой против России, назвав органы местного самоуправления «государственными организациями». Второй тезис легко подтверждается анализом законодательства. Отличия только в тех уровнях, на котором осуществляются эти две формы публичной власти (то есть просто-напросто в масштабе), и в некоторых деталях, например, более широком применении форм прямой демократии на местном уровне, что вполне естественно.
И несмотря на это, в законодательстве и судебной практике последовательно реализуется идея о местном самоуправлении как отдельной форме публичной власти. Она признается в Конституции (ст. 12), на ее обязательность указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 №15-П. Более того, местное самоуправление существует в большинстве стран мира, а его основополагающие принципы закреплены в нормах международного права (например, в Европейской хартии местного самоуправления, которую подписала и Россия). Возникает вопрос: зачем это нужно?
Я пришел к выводу, что единственной серьезной причиной существования этой отдельной формы публичной власти является защита от возможных нарушений государством тех прав и законных интересов граждан, которые связаны с их проживанием в определенной местности. Прежде всего, это право определять, в какой среде гражданам хотелось бы жить. Государственная власть, решая вопросы всей страны или регионов, может не учитывать интересы местных жителей. Условный пример: стране нужен химический завод, и уполномоченный орган государственной власти разрешает его строительство в паре километров от какого-нибудь села. То, что выбросы от этого завода вызывают рак, ну или просто портят идиллический сельский пейзаж, никого не волнует. Кроме, конечно, самих местных жителей. И если у них не будет подотчетных им и независимых от государственной власти органов местного самоуправления, то так и мучиться им от соседства с этим заводом, что, конечно, ужасно. Общее для страны благо не должно создавать проблем жителям отдельных местностей. Вот 99,99% населения страны ничего, кроме блага, в этом заводе не видят, и они избрали правительство, которое обеспечит его строительство. Но 0,01% селян благодаря местному самоуправлению могут послать строителей завода к черту, а точнее туда, где этот завод никому не повредит. Потому что никто за них не имеет права решать, каким должно быть то место, в котором они живут. И потому, что большинство должно уважать права меньшинства, что, между прочим, является одним из принципов современной демократии. Нельзя, чтобы общество, или государство, или общество через государство довлело над отдельными своими группами! Этот принцип последовательно проводится в жизнь в развитых странах, в том числе с помощью местного самоуправления.
В то же время, местное самоуправление — не цель, а средство. Смыслом его существования, как уже говорилось, является защита прав граждан (что закреплено в том числе в ст. 18 Конституции РФ), и разделение местного самоуправления и государства должно иметь соответствующие пределы. Если же это разделение защите прав граждан никак не способствует, то его нельзя считать оправданным.В уже упоминавшемся решении по делу Герасимовой против России ЕСПЧ по сути занял именно такую позицию.

Автор: Леонид Волков — депутат городской Думы Екатеринбурга 5-го созыва

Посылка

Местное самоуправление – базовый институт гражданского общества.
Люди не только в нашей стране часто считают, что государственная власть – она где-то очень далеко, и они от нее очень-очень отделены, и никак на нее повлиять не могут. Но кажется, уникальной особенностью именно России является то, что примерно также люди думают и про местное самоуправление.

То есть даже городские депутаты – это уже какие-то небожители на мерседесах, даже проблемы своего микрорайона и двора должен решать «кто-то там», и даже на муниципальному уровне решения принимаются «наверху и заранее», и людей никак не касаются. Активное участие граждан в местном самоуправлении, на самых нижних его ступенях – это не про нас. Это ведет к формированию позиции «от нас все равно ничего не зависит», отсюда рукой подать до «значит, и делать мы ничего не будем». Какое уж тут гражданское общество? Какое уж тут неравнодушие? Только замусоренные дворы и разбитые дороги.

Мотивация

На самом же деле, приблизить местное самоуправление к людям – вполне реально.
И вполне реально дать каждому почувствовать, что от него что-то да зависит. Пусть немного, но что-то. А ведь это очень важно: когда человек увидел, в первый раз, что он не пешка, не песчинка, не нолик, а все-таки какая-то на что-то влияющая величина – то в следующий раз он уже многого сможет добиться.

Проблема

Объясню проблему на примере города Екатеринбурга, но, думаю, с теми или иными поправками, это будет верно и для любого крупного муниципалитета в стране (не беру во внимание Москву и Санкт-Петербург, которые и не муниципалитеты вовсе, а не пойми что).
У нас в Екатеринбургской городской Думе – 35 депутатов. Это – минимальное разрешенное законом число (в 131-ФЗ установлено, что при численности населения в 500 тысяч человек в городской Думе должно быть не менее 35 депутатов). Все они, кроме председателя и заместителя председателя городской Думы, работают на общественных началах, на неосвобожденной основе – то есть, зарплаты не получают.

(Кстати, этого жители муниципалитета не отражают, конечно же, совершенно).
Но кто они, эти общественники-бессребренники? В основном – средний и крупный городской бизнес. Почему? Причины две, и они тесно связаны друг с другом: во-первых, избирательные округа очень велики (порядка 40 тысяч жителей, порядка 30 тысяч избирателей), избирательная кампания стоит несколько миллионов рублей, «простой человек» потянуть ее не может; во-вторых, депутатов очень мало, каждый голос стоит много, и свой голос можно монетизировать с выгодой для бизнеса – например, обменять поддержку важного для городской администрации документа (типа бюджета, поправок в Устав или правил землепользования и застройки) на преференции по местным налогам или просто, бесхитростно, на деньги. Соответственно, муниципальный депутат, действительно, очень далек от людей, и решает свои проблемы.

Городская Дума – номинально, представительный орган – реально не представляет горожан.
Косвенным индикатором служит то, что более 95% правовых актов, принимаемых Думой, вносятся в Думу городской администрацией, а не депутатами или другими субъектами правотворческой инициативы (общественной палатой, собраниями граждан). Другими словами, Дума является придатком администрации, штампующим решения последней. Нет контроля одной ветви власти над другой, нет конкурентности, сдержек-противовесов.

Решение

Что можно сделать за несколько лет, чтобы местное САМОуправление стало таковым.

1. Резко увеличить численность представительных органов местного самоуправления.

На примере Екатеринбурга – по меньшей мере втрое, лучше – больше (в 1990-93 годах было 200 народных депутатов в городском Совете; в Екатеринбургской городской Думе в конце 19-го века было 60 гласных при численности населения в 45 тысяч человек).
Для крупных городов Германии, например, характерна норма представительства в 5-7 тысяч избирателей на одного депутата (у нас, напомню, более 30 тысяч). Такое увеличение не повлечет за собой роста затрат на деятельность представительных органов, зато сразу окажется, что:

– Каждый житель знает своего депутата в лицо, имеет с ним достаточно плотный контакт.

– Депутатами становятся известные на местном уровне общественные деятели.

– Цена одного голоса резко снижается – соответственно, участие в местных выборах перестает быть интересным как коммерческий проект.

– В городской Думе появляется возможность формировать комиссии по отдельным направлениям, которые глубоко разбираются в тех или иных аспектах деятельности городской администрации.

– Городская администрация становится подконтрольной и подотчетной городской Думе.

– Городская Дума становится естественным карьерным лифтом для молодых политиков и общественных деятелей.

– Депутаты напрямую транслируют на уровень городской Думы реальный проблемы местного значения, участвуют в их решении.

Естественно, при этом исключаются выборы всего представительного органа или его части по партийным спискам, только одномандатные округа.

2. Перераспределить бюджетные потоки в пользу муниципалитетов, создать на уровне налоговой системы стимулы для конкуренции.
Сейчас в муниципальный бюджет зачисляется 30% НДФЛ, и 0% (ноль процентов!) НДС и налога на прибыль. Налог на доходы физических лиц вообще является единственным значимым источником формирования городского бюджета. Таким образом, у муниципалитета отсутствуют серьезные стимулы к развитию деловой среды, торговли, производства. Кроме того, даже богатый муниципалитет с высоким уровнем доходов населения (такой, как Екатеринбург) обеспечивает собственные минимальные потребности не более, чем на 60%, а остальные деньги вынужден просить из вышестоящих бюджетов.

(У типичного областного райцентра обеспеченность собственными ресурсами составляет не более 40%, не редкость и 15-20%).
Эта экономическая вертикаль власти, выстроенная в ходе последней бюджетной реформы, гнетет сильнее, чем политическая. Собственно, основой последней она и является. (Выигрывает мэрские выборы представитель оппозиционной партии, и ему тут же объясняют, что, собственно, либо он ведет себя хорошо и вступает в Единую Россию – как это было в Иркутске, либо город сажают на «голодный» паек, что ведет к неизбежному и быстрому падению популярности мэра, и его неизбежному поражению на следующих выборах — как это было в Самаре).

Бюджетный кодекс реализует такую логику: «Муниципалитетам доверять деньги нельзя, их там разворуют. Мы выведем всё на региональный и федеральный уровень, а потом из Москвы, госплановскими методами, распределим, кому сколько надо».
На практике это приводит, естественно, только к одному — к тому, что деньги разворовываются на федеральном и региональном уровне. Такая ситуация, кстати, в корне противоречит подписанной Россией Европейской хартии о местном самоуправлении, которая явно требует, чтобы местное самоуправление было обеспечено достаточных финансированием для обеспечения возложенных на него полномочий. Другими словами – дайте людям распоряжаться собственными деньгами на собственные нужны, не пытайтесь отремонтировать ямы на дорогах Екатеринбурга из Москвы!

3. Привлекать граждан к участию в местном самоуправлении.
Создавать при городской администрации общественные советы по тем или иным направлениям деятельности, руководствуясь принципом «ничего для нас без нашего участия». Подобно тому, как общественные организации инвалидов должны иметь решающий голос при согласовании архитектурных форм, обеспечивающих доступность тех или иных сооружений для колясочников (это сейчас реализовано в Екатеринбурге), так общественные организации автомобилистов должны участвовать в работе по проектированию схем проезда перекрестков, общественные организации молодых мамочек – в построении системы распределения путевок в детские сады и так далее.

Результат

Люди начинают чувствовать ответственность за свое ближайшее окружение: дом, двор, квартал, город, за свою среду обитания.
Патерналистские ожидания замещаются «активной жизненной позицией» – человек осознает принцип «хочешь что-то изменить вокруг себя — просто пойди и сделай это».